Data: 30/09/2015

Costituzione e riforme: vanno garantiti la funzionalità del sistema parlamentare e l’equilibrio dei poteri

In Senato ha preso avvio la discussione sugli emendamenti al disegno di legge costituzionale cosiddetto "Boschi", che modifica numerosi e importanti articoli della seconda parte della Costituzione. Temi fondamentali per l'ordinamento e lo stesso futuro del nostro Paese, sui quale la Cgil nazionale ha voluto dire la sua con un documento del quale pubblichiamo di seguito la versione integrale.

- La Cgil non è e non è mai stata contraria aprioristicamente all'approvazione di modifiche costituzionali, ma ogni modifica, anche auspicata come il superamento del bicameralismo perfetto e l'istituzione di una seconda Camera rappresentativa delle Regioni e delle autonomie, deve essere volta ad una semplificazione che rafforzi le istituzioni e non che le mortifichi. Ogni modifica deve essere finalizzata a rispondere alla crisi di legittimità democratica delle istituzioni rappresentative generata dai radicali cambiamenti intercorsi negli ultimi decenni, dal disallineamento tra la dimensione dei problemi e quella delle istituzioni chiamate a farvi fronte, dall'incapacità di rispondere alle sfide poste dalla progressiva internazionalizzazione dei processi economici e sociali. Ogni modifica deve mirare ad allargare e non a restringere gli spazi di rappresentanza e di partecipazione democratica qualificando la funzione pubblica del sistema istituzionale.

- Il testo in discussione in Senato e gli emendamenti presentati dalla maggioranza parlamentare non rispondono a queste esigenze. Si è dibattuto per mesi sull'elettività del Senato trascurando il ben più importante aspetto di quali funzioni gli si attribuivano: se l'intento è creare una camera rappresentativa di Regioni e autonomie locali, una seconda camera che sia il luogo istituzionale di cooperazione tra i vari livelli di governo, in cui il decentramento delle competenze legislative possa trovare una sede di bilanciamento a garanzia dell'unitarietà delle politiche pubbliche, le funzioni che l'articolato in discussione attribuisce al nuovo Senato non sono sufficienti. Né, d'altronde, è coerente con questo intento la contestuale riscrittura del Titolo V (in particolare dell'art.117) che riconduce a competenza esclusiva statale la quasi totalità delle materie fino ad oggi di legislazione concorrente e introduce la clausola di supremazia, prefigurando un'eccessiva centralizzazione a livello statale, in particolare di Governo, e la marginalizzazione delle Regioni nella determinazione di molte politiche pubbliche che interessano direttamente i territori, vanificando l'obiettivo di realizzare l'auspicato equilibrio tra unità e decentramento della legislazione. L'ambizione di velocizzare il procedimento legislativo, infine, è anch'essa tradita: le procedure per la discussione e l'approvazione delle leggi sono tanto diverse e confuse da lasciare troppe incognite e criticità per una riforma che ha la dichiarata ambizione di rendere più rapido ed efficiente l'iter di approvazione delle leggi.

- Il provvedimento in esame, infine, incide profondamente sul rapporto tra organizzazione democratica delle istituzioni e cittadini, su rappresentanza e partecipazione, soprattutto alla luce di una legge elettorale, già approvata, fortemente maggioritaria quale è l'Italicum, sulla cui costituzionalità, inoltre, permangono molti dubbi. La fiducia monocamerale, il voto a data certa per i provvedimenti di iniziativa governativa, senza alcun limite quantitativo e qualitativo, e le modalità di elezione degli organi di garanzia, incrinano fortemente l'equilibrio del sistema parlamentare attribuendo al Governo un sopravalore sull'assemblea rappresentativa la cui centralità è fortemente ridimensionata. Ciò rende imprescindibile l'introduzione di modifiche al testo in discussione che prevedano sia adeguati bilanciamenti, volti a garantire il necessario equilibrio di poteri di un ordinamento che voglia ancora dirsi parlamentare, sia forme nuove di partecipazione dei cittadini e delle formazioni sociali, cui va garantita la possibilità di esprimersi e partecipare alla determinazione delle politiche pubbliche.

- È necessario che nel passaggio parlamentare in corso si introducano modifiche che garantiscano una coerenza di sistema e che salvaguardino la natura parlamentare dell'ordinamento. Se da una parte, dunque, sono necessari quegli interventi sul Senato (composizione e funzioni) volti a farne una camera realmente rappresentativa delle istituzioni locali, dando così coerenza e forza a un sistema decentrato come quello disegnato nel Titolo V e riempiendo di senso l'auspicato superamento del bicameralismo perfetto, dall'altro sono indispensabili interventi che limitino le storture disposte dal passaggio al sistema maggioritario, avvenuto negli anni Novanta e portato oggi alle estreme conseguenze con l'Italicum, e ai mutamenti dell'organizzazione politica maturati nell'ultimo ventennio.

- Limitare e qualificare il ricorso del voto a data certa per le proposte di legge del Governo previsto nella proposta di riforma. La giusta "costituzionalizzazione" dei limiti ai decreti legge non può essere vanificata dall'introduzione del voto a data certa per i provvedimenti governativi. L'assenza di limiti qualitativi e quantitativi attribuisce infatti al Governo un sopravalore sul Parlamento che rompe l'equilibrio tra poteri e mortifica la centralità del Parlamento quale assemblea legislativa in cui trova rappresentanza tutta la nazione.

- Superare il bicameralismo perfetto e fare della seconda camera, rappresentativa e rappresentante delle istituzioni territoriali, una sede di bilanciamento istituzionale alla centralizzazione statale e alla maggioranza di Governo. Regioni e autonomie locali sono parti integranti dell'assetto istituzionale del Paese e quindi devono poter incidere nella determinazione delle politiche pubbliche che hanno un'incidenza sui territori, soprattutto alla luce delle contestuali modifiche al Titolo V che riportano a competenza esclusiva statale numerose materie. È dunque necessario che il superamento del bicameralismo perfetto si realizzi con l'istituzione di una seconda camera che sia rappresentativa di regioni e autonomie locali e che sia dotata di funzioni legislative adeguate a realizzare la cooperazione istituzionale tra tutti gli enti costitutivi la Repubblica che in questi anni è mancata, armonizzando tra loro le politiche dei diversi territori.

- Garantire la terzietà degli organi di garanzia e il ruolo delle opposizioni. Un sistema elettorale maggioritario e il contestuale superamento del bicameralismo perfetto richiedono sia l'introduzione di adeguate garanzie per le opposizioni di poter incidere nel procedimento legislativo a tutela del pluralismo politico (come il ricorso in sede preventiva alla Corte costituzionale per minoranze parlamentari qualificate), sia modalità di elezione per gli organi di garanzia che assicurino la necessaria larga condivisione tra le forze politiche.

- Prevedere strumenti di partecipazione dei cittadini e di esercizio del dialogo sociale. Ampliare le forme e i luoghi di partecipazione dei cittadini sia attraverso le organizzazioni politiche (dando attuazione all'art. 49) e le organizzazioni sociali (con una legge sulla rappresentanza), prevedendo forme di esercizio del dialogo sociale, sia attraverso strumenti di consultazione dei cittadini, anche e soprattutto a livello locale, che in un contesto di progressivo disallineamento tra la dimensione dei soggetti che assumono determinate decisioni e i destinatari dei loro effetti, restituisca alla popolazione la possibilità di incidere e determinare alcune scelte di politiche pubbliche. L'articolato in discussione, invece, pur prevedendoli, rimanda a future leggi costituzionali la regolamentazione di nuovi strumenti di democrazia diretta (quali i referendum propositivi o di indirizzo), anziché fissarne già nel testo di riforma i principi di base.

- Un disegno riformatore che prevede una sola camera eletta a suffragio universale e diretto, con sistema elettorale maggioritario, titolare del rapporto fiduciario con il governo al quale è consentito, oltre al decreto legge, la facoltà di porre in votazione a data certa i propri disegni di legge, deve trovare adeguati bilanciamenti sia in una effettiva cooperazione con le Regioni, che non possono diventare meri organi di amministrazione, attraverso un Senato realmente funzionale, sia in adeguate garanzie per le minoranze politiche, sia in strumenti di partecipazione attiva dei cittadini a partire dall'istituto referendario, adeguatamente disciplinato, e di consultazione delle formazioni sociali.